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光伏項目最新用地政策動態！
編輯 時間：2024-01-16
隨著“地面光伏+”項目規模的增加，中東部地區，地面電站主要以“光伏+”的模式開展，包括農光互補、林光互補、漁光互補、水光互補、海光互補等，項目用地規模也越來越大。
2021年底以來，自然資源部、水利部、林草局等部級出臺了新的“光伏+”項目的用地政策。可以明顯感覺到，對“光伏+”項目用地管理更加嚴格。未來此類項目推進過程中，要特別注意用地政策的變化動向！
2022年以來，農業部、自然資源部、水利部、林業部等國家部委及下屬省級管理機構會同國家能源局，逐漸開始對各類“光伏+”的用地政策加以規范，項目的用地管理，也逐漸從粗放型轉向更加規范化管理！
本文統計了農光互補、林光互補、漁光互補、水光互補、海光互補等類型項目最新的用地政策進行了梳理。
一、“光伏+”項目用地整體原則——分類管理
2023年3月20日，自然資源部辦公廳、 國家林業和草原局辦公室、 國家能源局綜合司聯合下發了《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》，文件明確：光伏方陣用地和配套設施用地實施分類管理！
涉及草地：除基本草原外草原的，地方林草主管部門應科學評估本地區草原資源與生態狀況，合理確定項目的適建區域、建設模式與建設要求。鼓勵采用“草光互補”模式。
2、配套設施用地管理——征地
光伏發電項目配套設施用地，按建設用地進行管理，依法依規辦理建設用地審批手續。其中，涉及占用耕地的，按規定落實占補平衡。符合光伏用地標準，位于方陣內部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規定落實進出平衡。其他道路按建設用地管理、歷。
3史遺留光伏項目處理
2022年8月16日，自然資源部、生態環境部、國家林業和草原局聯合發布《關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》，要求嚴守自然生態安全邊界。文件提出：
有序處理歷史遺留問題，零星分布的已有水電、風電、光伏、海洋能設施，按照相關法律法規規定進行管理，嚴禁擴大現有規模與范圍，項目到期后由建設單位負責做好生態修復。
確需占用生態保護紅線的國家重大項目范圍包括：；為貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，國務院投資主管部門或國務院投資主管部門會同有關部門確認的交通、能源、水利等基礎設施項目。
詳見《重磅！自然資源部：光伏項目用地實施分類管理！多要素一張圖！》
三、“漁光互補”項目用地政策
農業農村部漁業漁政管理局起草了《關于規范漁業水域中布設光伏發電項目有關事項的通知(征求意見稿)》，擬就“漁光互補”發展模式給予規范、指導。據了解，該征求意見稿已于12月7日完成意見反饋，但正式文件尚未發布。（詳見的政策原文及影響分析參考《農業部：“重光輕漁”項目限期整改！》）
根據文件，“漁光”項目方案應堅持“以養為主”，優先保障水產養殖功能。為保證這一目標，提出以下要求：
“漁光”項目應優先選址在可兼容漁業功能的電力工業用地、用海區域。限制選址在養殖水域、灘涂規劃劃定的養殖區、限養區和其他漁業水域。避免對養殖生產造成不良影響。近海灘涂、網箱、底播和筏式養殖等無法與光伏實現排他性用海的區域禁止開展光伏發電項目。
在養殖池塘布設光伏設施的，光伏設施應布設在塘基、池埂、綠地和尾水處理池等不影響生產區域，不應占用養殖水面，光伏板覆蓋率不超過40%(覆蓋率=光伏板垂直投影總面積/養殖場區 總面積*100%)。
“漁光”項目單位應組織做好漁業生產和漁業資源保護工作，配備必要專業技術人員，抓好養殖生產和漁業資源保護。“漁光”項目選址在養殖池塘的，需按縣級以上農業農村(漁業)部門制定的池塘標準化改造要求(含尾水處理系統)，開展池塘改造并驗收合格后，方可開展光伏建設。各地在指導和監測中，一旦出現養殖水面荒蕪、產量下降、資源破壞等問題，應暫停項目實施，指導電力企業和項目經營者進行整改，整改完成后方可恢復運行。
在2024年底之前，省級農業農村(漁業)、能源部門應組織對轄區內已運行的“漁光”項目，即與漁業融合的1兆瓦以上光伏發電項目進行一次聯合摸底排查。本通知印發前建設的“漁光”項目，存在問題且短期內難以恢復的，依實際研究方案妥善處置、優化整改，不搞“一刀切、大拆除”,防止造成對養殖生產和漁業資源再次破壞。
四、“水光互補”項目用地政策
2022年5月25日，水利部印發《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》，提出：光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。
原文如下：
（五）嚴格管控各類水域岸線利用行為。
河湖管理范圍內的岸線整治修復、生態廊道建設、灘地生態治理、公共體育設施、漁業養殖設施、航運設施、航道整治工程、造（修、拆）船項目、文體活動等，依法按照洪水影響評價類審批或河道管理范圍內特定活動審批事項辦理許可手續。
嚴禁以風雨廊橋等名義在河湖管理范圍內開發建設房屋。城市建設和發展不得占用河道灘地。光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，要科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全。各省（自治區、直轄市）可結合實際依法依規對各類水域岸線利用行為作出具體規定。
并在官方解讀進一步解釋：
近年來，一些地區人為束窄、擠占河湖空間，過度開發河湖資源等問題仍然存在，與水爭地的發展方式尚未根本轉變，河湖內建設光伏發電項目、以風雨廊橋名義開發建設房屋建筑、河道內存在大量耕地甚至種植高稈作物影響行洪安全等新問題不斷出現。
五、對于河湖管理范圍內的光伏發電和風力發電項目，做出如何規定？
近年來，在國家推動落實碳達峰碳中和、能源結構調整的大背景下，一些地方在河湖內建設光伏、風力發電項目。《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》明確，禁止在河道、湖泊管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。光伏和風電項目的建設，應堅持依法依規，不能逾越防洪安全底線。
為了維護河湖水域岸線空間完整，保障防洪、供水、生態安全，《指導意見》依法明確，光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。同時，統籌發展和安全，考慮國家能源結構優化調整的需要，對光伏電站、風力發電等項目建設不搞"一刀切"，對于湖泊管理范圍內的周邊區域、水庫庫汊等水域岸線空間，各地可以此類項目對防洪和生態安全的實際影響進行研究。要堅持科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全，并依法履行相關審批手續。
江西：排查整改
2022年5月27日，江西省水利廳辦公室下發《關于開展河湖管理范圍內光伏電站和風力發電項目排查整改工作的通知》，要求：為貫徹落實水利部要求，進一步加強河湖水域岸線空間管控，請各地立即組織開展河道、湖泊、水庫管理范圍內光伏電站和風力發電項目排查工作，并對問題項目按照指導意見要求予以整改相關排查整改工作臺賬。
內蒙古：禁止在河湖區建設光伏發電項目
2022年11月23日，內蒙古自治區下發《內蒙古自治區河湖保護和管理條例》，文件自2023年1月1日起施行，其中第十四條提出：光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，應當經過科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域。
河南：禁止在黃河灘區建設光伏發電項目
4月11日，河南省人民政府網站發布《黃河河道管理條例》，條例指出：在黃河河道管理范圍內，禁止在黃河灘區建設光伏發電項目，如果違反條例建設光伏發電項目，責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施，處一萬元以上十萬元以下罰款。
五、“林光互補”項目用地政策
早在2016年3月， 國家林業局就曾下發《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》（林資發〔2015〕153號），該文件中明確提出：
光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區域覆蓋度高于50%的灌木林地。
采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續，運營期雙方可以簽訂補償協議，通過租賃等方式使用林地。
1、光伏方陣用地——租賃
光伏方陣用地允許以租賃等方式取得，用地單位與農村集體經濟組織或國有土地權利主體、當地鄉鎮政府簽訂用地與補償協議，報當地縣級自然資源和林草主管部門備案。
涉及農業用地：不得占用耕地，占用其他農用地的，應根據實際合理控制，節約集約用地，盡量避免對生態和農業生產造成影響。
2、配套設施用地管理——征地
光伏發電項目配套設施用地，按建設用地進行管理，依法依規辦理建設用地審批手續。其中，涉及占用耕地的，按規定落實占補平衡。符合光伏用地標準，位于方陣內部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規定落實進出平衡。其他道路按建設用地管理、歷。
3史遺留光伏項目處理
2022年8月16日，自然資源部、生態環境部、國家林業和草原局聯合發布《關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》，要求嚴守自然生態安全邊界。文件提出：
有序處理歷史遺留問題，零星分布的已有水電、風電、光伏、海洋能設施，按照相關法律法規規定進行管理，嚴禁擴大現有規模與范圍，項目到期后由建設單位負責做好生態修復。
確需占用生態保護紅線的國家重大項目范圍包括：；為貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，國務院投資主管部門或國務院投資主管部門會同有關部門確認的交通、能源、水利等基礎設施項目。
詳見《重磅！自然資源部：光伏項目用地實施分類管理！多要素一張圖！》
三、“漁光互補”項目用地政策
農業農村部漁業漁政管理局起草了《關于規范漁業水域中布設光伏發電項目有關事項的通知(征求意見稿)》，擬就“漁光互補”發展模式給予規范、指導。據了解，該征求意見稿已于12月7日完成意見反饋，但正式文件尚未發布。（詳見的政策原文及影響分析參考《農業部：“重光輕漁”項目限期整改！》）
根據文件，“漁光”項目方案應堅持“以養為主”，優先保障水產養殖功能。為保證這一目標，提出以下要求：
“漁光”項目應優先選址在可兼容漁業功能的電力工業用地、用海區域。限制選址在養殖水域、灘涂規劃劃定的養殖區、限養區和其他漁業水域。避免對養殖生產造成不良影響。近海灘涂、網箱、底播和筏式養殖等無法與光伏實現排他性用海的區域禁止開展光伏發電項目。
在養殖池塘布設光伏設施的，光伏設施應布設在塘基、池埂、綠地和尾水處理池等不影響生產區域，不應占用養殖水面，光伏板覆蓋率不超過40%(覆蓋率=光伏板垂直投影總面積/養殖場區 總面積*100%)。
“漁光”項目單位應組織做好漁業生產和漁業資源保護工作，配備必要專業技術人員，抓好養殖生產和漁業資源保護。“漁光”項目選址在養殖池塘的，需按縣級以上農業農村(漁業)部門制定的池塘標準化改造要求(含尾水處理系統)，開展池塘改造并驗收合格后，方可開展光伏建設。各地在指導和監測中，一旦出現養殖水面荒蕪、產量下降、資源破壞等問題，應暫停項目實施，指導電力企業和項目經營者進行整改，整改完成后方可恢復運行。
在2024年底之前，省級農業農村(漁業)、能源部門應組織對轄區內已運行的“漁光”項目，即與漁業融合的1兆瓦以上光伏發電項目進行一次聯合摸底排查。本通知印發前建設的“漁光”項目，存在問題且短期內難以恢復的，依實際研究方案妥善處置、優化整改，不搞“一刀切、大拆除”,防止造成對養殖生產和漁業資源再次破壞。
四、“水光互補”項目用地政策
2022年5月25日，水利部印發《水利部關于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》，提出：光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。
（五）嚴格管控各類水域岸線利用行為。
河湖管理范圍內的岸線整治修復、生態廊道建設、灘地生態治理、公共體育設施、漁業養殖設施、航運設施、航道整治工程、造（修、拆）船項目、文體活動等，依法按照洪水影響評價類審批或河道管理范圍內特定活動審批事項辦理許可手續。
嚴禁以風雨廊橋等名義在河湖管理范圍內開發建設房屋。城市建設和發展不得占用河道灘地。光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，要科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全。各省（自治區、直轄市）可結合實際依法依規對各類水域岸線利用行為作出具體規定。
并在官方解讀進一步解釋：
近年來，一些地區人為束窄、擠占河湖空間，過度開發河湖資源等問題仍然存在，與水爭地的發展方式尚未根本轉變，河湖內建設光伏發電項目、以風雨廊橋名義開發建設房屋建筑、河道內存在大量耕地甚至種植高稈作物影響行洪安全等新問題不斷出現。
五、對于河湖管理范圍內的光伏發電和風力發電項目，做出如何規定？
近年來，在國家推動落實碳達峰碳中和、能源結構調整的大背景下，一些地方在河湖內建設光伏、風力發電項目。《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》明確，禁止在河道、湖泊管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。光伏和風電項目的建設，應堅持依法依規，不能逾越防洪安全底線。
為了維護河湖水域岸線空間完整，保障防洪、供水、生態安全，《指導意見》依法明確，光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。同時，統籌發展和安全，考慮國家能源結構優化調整的需要，對光伏電站、風力發電等項目建設不搞"一刀切"，對于湖泊管理范圍內的周邊區域、水庫庫汊等水域岸線空間，各地可以此類項目對防洪和生態安全的實際影響進行研究。要堅持科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設施安全，不得影響河勢穩定和航運安全，并依法履行相關審批手續。
江西：排查整改
2022年5月27日，江西省水利廳辦公室下發《關于開展河湖管理范圍內光伏電站和風力發電項目排查整改工作的通知》，要求：為貫徹落實水利部要求，進一步加強河湖水域岸線空間管控，請各地立即組織開展河道、湖泊、水庫管理范圍內光伏電站和風力發電項目排查工作，并對問題項目按照指導意見要求予以整改相關排查整改工作臺賬。
內蒙古：禁止在河湖區建設光伏發電項目
2022年11月23日，內蒙古自治區下發《內蒙古自治區河湖保護和管理條例》，文件自2023年1月1日起施行，其中第十四條提出：光伏電站、風力發電等項目不得在河道、湖泊、水庫內建設。在湖泊周邊、水庫庫汊建設光伏、風電項目的，應當經過科學論證，嚴格管控，不得布設在具有防洪、供水功能和水生態、水環境保護需求的區域。
河南：禁止在黃河灘區建設光伏發電項目
4月11日，河南省人民政府網站發布《黃河河道管理條例》，條例指出：在黃河河道管理范圍內，禁止在黃河灘區建設光伏發電項目，如果違反條例建設光伏發電項目，責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施，處一萬元以上十萬元以下罰款。
五、“林光互補”項目用地政策
早在2016年3月， 國家林業局就曾下發《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》（林資發〔2015〕153號），該文件中明確提出：
光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區域覆蓋度高于50%的灌木林地。
采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續，運營期雙方可以簽訂補償協議，通過租賃等方式使用林地。
