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光伏+高速公路”開發模式、政策及合規要點解析
編輯 時間：2023-10-06
近年來，隨著光伏可利用土地資源不斷減少，以及光伏用地管理要求不斷高，“光伏+”應用場景愈發多元化。交通運輸排放作為主要“碳源”之一，約占我國碳排放總量的10%，光伏發電在交通領域的滲透率也逐步提高。國務院印發的《2030年前碳達峰行動方案》提出要加快形成綠色低碳運輸方式，交通運輸行業持續推進綠色交通基礎設施建設，不斷優化調整交通運輸結構。
常見的“光伏+交通”的應用場景包括光伏+高速公路、光伏+港口碼頭、光伏+軌道交通、光伏+機場/車站等。光伏發電與交通領域的結合，不僅響應國家節能降耗要求，也對降低交通運營成本、實現提升經濟效益以及盤活交通領域閑置資產提供強有力的支撐，本文擬以“光伏+高速公路”模式作為切入點，分析該類光伏項目的開發模式以及法律風險合規注意要點。
一、“光伏+高速公路”模式的發展背景
本文所述“光伏+高速公路”模式，一般指利用高速公路沿線的邊坡、加油站、服務區、隧道隔離帶、停車場遮陽棚、互通立交和匝道中的閑置土地等土地資源布置太陽能光伏組件，實現光伏發電、儲能，為高速公路的運行、新能源汽車提供用能保障，并網模式一般為“自發自用，余電上網”。
“光伏+高速公路”的模式并不屬于新的光伏的應用模式。2011年，意大利建設了世界上第一條使用太陽能發電的高速公路，2014年，我國陜西高速集團在十天高速公路漢中段建設了茶條嶺隧道光伏發電系統。
“光伏＋高速公路”相較其他分布式光伏的優勢在于，一是原則上不新增建設用地，光伏設施大部分布設在高速公路用地范圍內，并且還解決了部分土地資源閑置的問題；二是施工便捷，光伏設施沿公路沿線布設，材料運輸、建設施工均能有效保障，無需新建施工便道、場地平整等，很多大型施工企業可以做到光伏設施施工與道路同時進行；三是管理成本相對較低，光伏設施運維管理可與高速公路日常運營管理一并統籌，僅需增加少量專業技術人員。四是其所發電能供高速公路運營所需，可及時就地消納，比如隧道用電、充電樁、光伏智慧梁廠、施工用電等多種消納場景。
以江蘇、山東和四川三省為例，江蘇省目前已建成公路分布式光伏電站54個，全省累計并網交通光伏裝機24兆瓦，實現了連徐、沿海、寧宿徐等沿線服務區和收費站清潔能源全覆蓋。山東省目前已在44對服務區、1個辦公區和1段高速公路邊坡建設了光伏項目，容量總計11.6兆瓦，年發電量約972萬度[2]。2022年8月，蜀道集團投資建設的攀（枝花）大（理）高速公路四川境內段“交通全場景友好型”分布式光儲項目全線并網運行。該項目裝機容量2兆瓦，預計年均發電量285萬度，解決了棄土場利用及房屋防水隔熱等問題，做到不影響高速公路邊坡結構和交通安全，實現新能源與道路交通的友好適配。
二、“光伏+高速公路”模式的政策支持
（一）國家層面
在我國提出雙碳戰略后，我國各部門對光伏與交通融合發展，發布了以下政策：
2022年1月4日，國家能源局等五部門聯合印發《智能光伏產業創新發展行動計劃（2021-2025年）》，其中的主要任務包括助力“智能光伏交通”在內的各領域碳達峰、碳中和，加快“光伏+交通”等融合發展項目推廣應用，推動交通領域光伏電站及充電樁示范建設。
2022年1月18日，國務院印發《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》，鼓勵交通樞紐場站、公路、鐵路等沿線合理布局光伏發電。
2022年2月2日，交通運輸部發布《關于積極擴大交通運輸有效投資的通知》，提出加快建設綠色低碳交通基礎設施，因地制宜推進公路沿線、服務區等區域合理布局光伏發電設施。
2022年5月30日，交通運輸部印發《扎實推動“十四五”規劃交通運輸重大工程項目實施工作方案》，要求在高速公路、港口碼頭等建成一批分布式新能源+儲能+微電網項目。
（二）地方政策
面對國家層面的支持與鼓勵，各地方政府也紛紛響應紛紛發文支持“光伏+交通”發展，部分政策匯總見下表：
（三）技術標準常見的“光伏+交通”的應用場景包括光伏+高速公路、光伏+港口碼頭、光伏+軌道交通、光伏+機場/車站等。光伏發電與交通領域的結合，不僅響應國家節能降耗要求，也對降低交通運營成本、實現提升經濟效益以及盤活交通領域閑置資產提供強有力的支撐，本文擬以“光伏+高速公路”模式作為切入點，分析該類光伏項目的開發模式以及法律風險合規注意要點。
一、“光伏+高速公路”模式的發展背景
本文所述“光伏+高速公路”模式，一般指利用高速公路沿線的邊坡、加油站、服務區、隧道隔離帶、停車場遮陽棚、互通立交和匝道中的閑置土地等土地資源布置太陽能光伏組件，實現光伏發電、儲能，為高速公路的運行、新能源汽車提供用能保障，并網模式一般為“自發自用，余電上網”。
“光伏+高速公路”的模式并不屬于新的光伏的應用模式。2011年，意大利建設了世界上第一條使用太陽能發電的高速公路，2014年，我國陜西高速集團在十天高速公路漢中段建設了茶條嶺隧道光伏發電系統。
“光伏＋高速公路”相較其他分布式光伏的優勢在于，一是原則上不新增建設用地，光伏設施大部分布設在高速公路用地范圍內，并且還解決了部分土地資源閑置的問題；二是施工便捷，光伏設施沿公路沿線布設，材料運輸、建設施工均能有效保障，無需新建施工便道、場地平整等，很多大型施工企業可以做到光伏設施施工與道路同時進行；三是管理成本相對較低，光伏設施運維管理可與高速公路日常運營管理一并統籌，僅需增加少量專業技術人員。四是其所發電能供高速公路運營所需，可及時就地消納，比如隧道用電、充電樁、光伏智慧梁廠、施工用電等多種消納場景。
以江蘇、山東和四川三省為例，江蘇省目前已建成公路分布式光伏電站54個，全省累計并網交通光伏裝機24兆瓦，實現了連徐、沿海、寧宿徐等沿線服務區和收費站清潔能源全覆蓋。山東省目前已在44對服務區、1個辦公區和1段高速公路邊坡建設了光伏項目，容量總計11.6兆瓦，年發電量約972萬度[2]。2022年8月，蜀道集團投資建設的攀（枝花）大（理）高速公路四川境內段“交通全場景友好型”分布式光儲項目全線并網運行。該項目裝機容量2兆瓦，預計年均發電量285萬度，解決了棄土場利用及房屋防水隔熱等問題，做到不影響高速公路邊坡結構和交通安全，實現新能源與道路交通的友好適配。
二、“光伏+高速公路”模式的政策支持
（一）國家層面
在我國提出雙碳戰略后，我國各部門對光伏與交通融合發展，發布了以下政策：
2022年1月4日，國家能源局等五部門聯合印發《智能光伏產業創新發展行動計劃（2021-2025年）》，其中的主要任務包括助力“智能光伏交通”在內的各領域碳達峰、碳中和，加快“光伏+交通”等融合發展項目推廣應用，推動交通領域光伏電站及充電樁示范建設。
2022年1月18日，國務院印發《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》，鼓勵交通樞紐場站、公路、鐵路等沿線合理布局光伏發電。
2022年2月2日，交通運輸部發布《關于積極擴大交通運輸有效投資的通知》，提出加快建設綠色低碳交通基礎設施，因地制宜推進公路沿線、服務區等區域合理布局光伏發電設施。
2022年5月30日，交通運輸部印發《扎實推動“十四五”規劃交通運輸重大工程項目實施工作方案》，要求在高速公路、港口碼頭等建成一批分布式新能源+儲能+微電網項目。
（二）地方政策
面對國家層面的支持與鼓勵，各地方政府也紛紛響應紛紛發文支持“光伏+交通”發展，部分政策匯總見下表：
“光伏+高速公路”的模式與其他分布式光伏在技術上的不同在于高速公路對于安全性的要求更高，場景更復雜，施工難度更高。尤其是在高速公路邊坡建設光伏設備，需要考慮光伏設備的重量對邊坡設計強度的影響、在交通事故撞擊后的電極外漏的火災風險、光伏玻璃碎片對司乘人員的二次傷害、服務區中大型貨車碰撞光伏車棚產生的安全風險等。目前我國對于高速公路分布式光伏的設計和施工尚無國家統一標準。地方層面已在積極推進制定標準，2022年6月20日，山東省市場監督管理局發布了《高速公路邊坡光伏發電工程技術規范》[DB37/T 4516-2022]，系國內首個關于高速公路光伏發電工程領域的技術規范。企業層面，2023年4月，四川路橋建設集團股份有限公司也制定發布了《四川高速公路分布式光伏設計準則》[QB/SRBG 3 139-2023]。
三、光伏+高速公路的應用場景
（一）“光伏+高速公路建設”打捆招商模式
隨著國家可再生能源補貼取消后，地方政府逐漸成為光伏市場的政策推動者。各地均不同程度的開展“光伏+高速公路建設”打捆招商的政策，鼓勵新建高速公路項目多元化經營，將光伏開發與高速公路建設打捆招商、一體實施，探索采用建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等方式實施。
（二）高速公路運營主體自行投建或招商
對于存量的高速公路項目，目前常見的模式為高速公路的運營主體自行投資、建設、運維光伏項目，或者高速公路的運營主體提供路網閑置資源作為光伏項目建設場所，通過對外招商，與第三方簽訂合同能源管理協議，由第三方負責設計、投資、建設、運維。
五、“光伏+高速公路”開發過程中的合規要點
1、光伏項目運營期與高速公路運營期的匹配
高速公路項目周期一般為建設期3年，運營期20-30年。光伏項目周期一般建設期在1年左右，運營期25年。因此，對于已進入運營期的高速公路項目，需要注意與光伏項目的運營期匹配問題，避免出現因期限錯配產生的履約風險。
2.光伏項目用地合規問題
本文所探討的“光伏+高速公路”模式主要是指利用高速公路紅線內建設用地建設分布式光伏。因此，譬如高速公路邊坡光伏、隧道隔離帶、服務區、收費站、停車場等用地，基本都在建設用地范圍內，光伏項目的用地合規風險相對較小。但對于匝道互通區域中的地塊、隧道口上方的山坡，棄土場等場景的用地性質和土地類型就較為復雜，各個高速公路項目都有較大區別，實踐中則需要重點關于該類用地合規問題。也即在滿足高速公路用地合規的基礎上，同時需要滿足《自然資源部辦公廳 國家林業和草原局辦公室 國家能源局綜合司關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》（自然資辦發〔2023〕12號）的規定。結合筆者檢索，實踐中已經有開發主體向廣東省自然資源廳提出線上咨詢，提出“高速公路邊坡、互通、隧道口、服務區光伏用地是采用申請制或是備案制，用地手續應該怎么辦理？”的問題，廣東省自然資源廳的回復意見為：“光伏用地手續按照《自然資源部辦公廳 國家林業和草原局辦公室 國家能源局綜合司關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》（自然資辦發〔2023〕12號）有關規定辦理，向屬地自然資源主管部門提出申請。”
3.服務區、加油站等屋頂光伏的建筑物產權合規風險
投資方取得屋頂光伏的經營權主要有兩種模式：一種是租賃模式，即投資方租賃業主的屋頂鋪設光伏組建，發電上網，價格按照實時電價收取；另一種為無償使用模式，即合同能源管理模式，投資方免費取得業主屋頂，電站發電供業主使用，電價予以折扣優惠。其中針對租賃形式取得的屋頂使用權存在以下合規風險：
（1）屋頂租賃合同期限超過20年部分無效
根據《中華人民共和國民法典》第七百零五條規定：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。租賃期限屆滿，當事人可以續訂租賃合同；但是，約定的租賃期限自續訂之日起不得超過二十年。”由于屋頂光伏的運營期限一般為25年，超過租賃期限20年的部分，目前在實踐中出現了各種“規避”方式，比如約定自動續期、簽訂補充協議、贈送租期等方式，但該類約定均無法完全避免超過二十年租賃期限部分被認定無效的風險。近期，實踐中還出現了一種模式，即雙方約定自項目初始運營租賃期滿5年后，承租方有權單方面要求重新簽署租賃期限為20年的租賃協議，實現租賃期限與合作期限（25年）的匹配，即按照預約合同的模式設定雙方未來簽署新的租賃合同的義務。[3]但該類約定的效力如何，目前尚未查詢到類似案件的司法實踐案例或觀點，但從該模式的整體安排和合同目的來看，也無法完全排除超過二十年租賃期限部分被認定無效的風險。
（2）因建設工程規劃許可證瑕疵致使合同無效
根據《最高人民法院關于審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋(2020修正)》第二條：“出租人就未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定建設的房屋，與承租人訂立的租賃合同無效。但在一審法庭辯論終結前取得建設工程規劃許可證或者經主管部門批準建設的，人民法院應當認定有效。”實踐中高速公路也的確經常存在“先開建、后辦證”的情況，若因住建局作出《建設用地規劃許可證》的行為被認定違法的，則將影響到屋頂光伏項目中租賃合同關系的效力，產生合同履約風險。
4.多個地址開發的分布式光伏項目能否合并整體備案問題
“光伏+高速公路”模式的備案在各地區的實踐中常出現的困擾是，“光伏+高速公路”模式的各類場景不同，比如光伏車棚是否可以與屋頂光伏或與充電樁一并備案？服務區、收費站等位于不同片區的光伏能否一并備案等問題。
對于該類問題，由于《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》第十條、第十一條的規定均將備案的管理辦法的制定權限下放至省級人民政府，因此各地在實際操作中存在不同。根據筆者查詢浙江、江蘇省類似項目備案情況，浙江的較多地區鼓勵車棚頂和屋頂光伏連片開發，光伏投資商可以一并申請備案，江蘇省出臺的分布式光伏的管理相關的規定和部分城市的實踐情況則明確對于多個地址開發的分布式光伏項目，可以合并整體備案。因此，投資商在申請投資備案時，可以根據當地的分布式光伏的管理規定，與政府協調申請簡化辦理流程。
5.是否需要辦理電力業務許可證的問題
“光伏+高速公路”項目的裝機容量一般都偏小，是否需要辦理電力業務許可證依照項目的裝機容量確定，根據《國家能源局關于貫徹落實“放管服”改革精神、優化電力業務許可管理有關事項的通知》，在項目裝機容量6MW（不含）以下的“光伏+高速公路”項目，原則上不需要辦理電力業務許可證。
6.高速公路交通事故產生的侵權問題
高速公路發生交通事故的風險較大，頻率較高，在不同場景下，可能會出現更為復雜、侵權責任更加難以認定的情況。比如交通事故車輛撞擊邊坡或隔離帶中的光伏組件，導致司乘人員產生二次傷害的情況下，高速公路的運營主體是否存在過錯，是否需要承擔責任；交通事故的責任方如何賠償光伏設備損毀的損失，損失的范圍和金額的認定如何計算；或遇到極端天氣的情況下，光伏組件的垮塌、脫落造成交通事故后，責任如何劃分，是否可以因不可抗力免責，如何舉證等？再如服務區內大型貨車碰撞光伏車棚導致短路、火災、車輛損毀的責任認定以及劃分等問題。此類問題雖然目前尚無大量司法審判的案例，但隨著光伏和交通場景的融合程度加深，類似爭議將逐漸產生，光伏項目的投資開發主體應注意在施工和運行維護合同中設定追償和索賠條款、通過購買保險分擔風險、落實安全警示告知義務、強化應急管理和安全管理措施等方式降低運營風險。同時也可積極倡議國家盡快出臺統一的高速公路光伏項目的技術規范和標準。
六、結語
近年來在國家戰略支持、產業政策引導和市場需求驅動的共同作用下，光伏發電技術進步、儲能產業發展、電能消費需求增加，我國新型電力系統的逐步完善，新能源已逐步成為發電量增量主體，我國交通運輸行業用能規模也將進一步加大。推動交通運輸行業因地制宜發展光伏，對于優化行業能源結構，保證用能安全，實現“雙碳”目標具有十分重要的意義，為推動交通運輸行業光伏應用健康發展，還需要相關行業主管部門加強頂層設計，強化部門協同，優化市場體制機制，加大科研創新力度，為“交通+光伏”營造良好的發展環境。
