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行業專家解讀：2021年新能源商網政策
編輯 時間：2021-07-13
摘要
1）今年政策評價：這次是從十三五后兩年的規模化的平價示范到今年開始除了戶用光伏外的全面平價，體現政策的平穩階段，是非常務實的，平價示范項目可以延期并網也可穩定市場。
政策內容：
1、2021年新建項目：1）按當地燃煤發電基準價執行，征求意見稿中上網電價是較燃煤基準價平均降3厘左右，本次電價超預期；2）可自愿通過參與市場化交易形成上網電價，以更好體現光伏發電、風電的綠色電力價值；3）不再補貼，實行平價上網，符合之前的預期。
2、19年和20年的遺留平價項目：1）若在今年年底前并網，仍然適用于平價示范項目的8項支持政策；2）若延期至22年并網，則納入后續年度的保障性并網規模，電價要看22年的政策，可以把今天文件作為參考的底線，不應比今天這個文件的政策差。
3、戶用項目：支持今年戶用光伏并網規模要達到1500萬千瓦以上，大概率還是三分錢每度電的度電補貼，考慮到5億元的總補貼額度，今年戶用的市場空間和盤子是比較大的。
4、海上風電、光熱發電項目：1）由省級主管部門制定或競爭性配置；2）海風各省支持力度不大，目前只有廣東出臺了征求意見稿，額度和力度不高，僅支持兩年新增的項目。
90GW保障性規模：十三五期間核準和備案的風光項目中還在有效期且去年沒有并網的有90GW左右，如果愿意今年并網，地方政府必須直接納入保障性并網規模，是保障性規模，不是并網規模。
市場化交易：沒有明確規定比燃煤發電基準價高還是低，因為沒有說采用哪種小時數。但在一定小時數之內電量，如果參與市場化交易，不能低于燃煤發電基準價，在一定小時數之外，市場形成電價可能低可能高，目前一般都是低的，但后續通過綠證體現綠電價值，可能高也可能低。
明年政策：主要看國家能源局發布各地方的消納責任權重，明年預期的消納權重實際上已經框定了保障性并網的規模，如果愿意多的話就通過市場性并網，但市場化并網需要靈活性設施配置，所以說今年核準備案的保障性并網規模是可以預期的。
明年保障性并網規模：通過競爭配置，明確說明競爭配置不是競電價，地方可以在項目業績、能力、技術方案等多個方面綜合考慮和設置權重，配儲能的要求是地方的行為。
長期政策方向：4月發布的征求意見稿是體現方向的，因為它相當于引入了10%的電力市場價格。后續可能方向一個是通過風光內部競爭形成了低價，還有一種可能是更反映市場的電價。
經濟性測算：以合理利用小時數25年進行測算，如果組件價格1.8，全國平均收益率8%左右，全投資收益率接近6%，每個省的差距很大。
正文
一、 2021年起，對新備案集中式光伏電站、工商業分布式光伏項目和新核準陸上風電項目（以下簡稱“新建項目”），中央財政不再補貼，實行平價上網。明年后年中央財政也都不再補貼，這條和去年財政部、發改委和能源局聯合發布的財建4號文基本上完全統一，所以大家有心理預期。
二、2021年新建項目上網電價，按當地燃煤發電基準價執行；新建項目可自愿通過參與市場化交易形成上網電價，以更好體現光伏發電、風電的綠色電力價值。先看第一句話，征求意見稿中風光指導價比燃煤發電基準價全國平均低三厘錢，各省低的不一樣，現在完全一樣、完全平價，并且不競價了，上網電價明確新建的項目今年就按照這個價格來執行。那么19年20年實施的風光指導價政策是推翻的嗎？不是的，因為國家對于指導價的意思就是說它要作為競價的參考，19年和20年是將指導價作為競價的上限，但這一次政策直接規定的是上網電價，所以就沒有用指導價的說法。這樣收益非常明確，大家不會去想競爭的時候電價還有可能降多少，不確定性會是多少。第二句話就是說在4月發改委發布了一個關于電力現貨市場的正式的文件，提出要推進綠色電力的交易，所以這兩個政策也是相銜接的。
如果我們看能源局5月份發的文件，新備案的光伏和新核準的風電有兩類，一類是保障性并網，一類是市場化并網。原來的電價征求意見稿中關于這兩類的電價政策是不一樣的，現在是完全一樣，就是燃煤發電基準價。原來擔心保障性并網是不是不如市場并網的政策，現在看的話，保障性并網政策仍然比市場化并網的政策更優惠，因為保障性并網是保障我們完成可再生能源電力消納責任最低權重的基本規模。
三、2021年起，新核準（備案）海上風電項目、光熱發電項目上網電價由當地省級價格主管部門制定，具備條件的可通過競爭性配置方式形成，上網電價高于當地燃煤發電基準價的，基準價以內的部分由電網企業結算。這條是針對海上風電和光熱發電的，這兩類項目現在還很難實現平價上網，所以還需要一些政策支持，但這一塊的上網電價不由國家來定，而是由地方來定，因為這體現了責任權利的統一，海上風電和光熱發電的補貼要由地方政府投資補貼、電價補貼或者金融政策予以相應的支持。但是也明確了電網公司結算時還是以燃煤發電基準價來結算相應的海上風電和光熱發電的項目電價，意味著還是希望地方政府給予針對性的扶持政策，也就是這個文件中的第四條。
四、鼓勵各地出臺針對性扶持政策，支持光伏發電、陸上風電、海上風電、光熱發電等新能源產業持續健康發展。
從總體來看文件非常簡單，大家可能還關心戶用光伏怎么辦？答記者問中提到戶用光伏，要支持全國新建戶用光伏并網規模達到1500萬千瓦以上，因為征求意見稿中提到三分錢每度電的補貼政策，所以基本上戶用光伏大概率還是三分錢每度電的度電的補貼，再考慮到5億元的總補貼額度，今年戶用光伏的市場空間和盤子還是比較大的。
Q：因為這是21年的電價政策，是不是意味著今年后面申報的項目都按這個政策來，以前去年、前年累計下來的平價項目是不是也會參照這個電價政策？
A：對于2019年和2020年安排的平價示范光伏項目，如果能夠在今年年底前并網，仍然是執行2019年發改委19號文的政策，即適用于平價示范項目的8項支持政策。如果今年沒有并網，納入到明年的話，5月份能源局發的2021年風光發電項目建設管理文件中提到可以納入后續年度的保障性并網規模，后續年度的保障性并網規模就意味著不管明年的價格如何，明年的建設管理的政策怎么出，這些項目不用去參加競爭配置，項目還是合規的，因為直接納入進去了。但是至于電價的話，因為它是2022年并網的項目，從嚴格來說，應該看2022年的新能源上網電價政策的文件，但目前看來，現在不可能出2022年上網電價的文件。今天出的文件中對于2021年備案且2022年并網的光伏項目，依據政策可以執行燃煤基準價，但是如果和19年和20年的平價示范項目今年沒并上，2022年并網的話，我個人覺得對于后者不應比適用于今天這個文件中的政策差，所以可以作為一個參考底線。
Q：就是電價一樣，然后那個是有全額并網的好處，這個不一定能全額并網？
A：對，不一定保全額并網。19年和20年的項目要求今年年底前并網和2022年并網肯定有所差別，但是這個差別有多大？差別能否覆蓋現在光伏行業由于原材料價格暴漲帶來的后續價格高起的情況？這對于開發企業來說就要判斷，所以如果組件的價格過高，我覺得這個肯定會影響開發企業的投資決策。
Q：因為這一次只是今年的電價政策很好，能直接對標，那么未來光伏平價后成本也會下降，對電價政策能不能做方向性的指引和展望？
A：如果說我們把燃煤發電基準價作為一個標準的話，未來肯定形成平價再到低價。但至于這個低價是通過競爭配置來形成的話，還是通過這樣的今年4月份的電價征求意見稿確定一個指導價，還得看后續的發展情況。但我覺得今年4月份的征求意見稿是體現方向的，因為它相當于把10%電力市場的價格引入。即未來可能方向有兩個，一個是通過風光內部競爭形成了低價，還有一種可能是更多地反映市場的電價。這一次政策其實反映了行業的聲音。2019和2020年作為十三五的最后兩年，我們風光實施規模化無補貼平價示范項目，同時還有大量的競價項目，而2021年如果直接退到了低價的指導價，再加上競爭性上網，退坡速度太快，更何況一競價大家對市場預期就不知道了，所以這一次文件就相當于從十三五后兩年的規模化的平價示范到今年做一個大量的完全平價，這還是體現政策的平穩過渡，至于明年還要看屆時的情況和行業的需求。政策的目的還是要保證實現3060的目標和行業的健康發展，而不是風光一定要快速走到低價，如果強迫的話可能對能源轉型會造成影響，所以這一次的正式文件是務實和明確的，反映了這個行業的聲音。
如果我們看能源局5月份發的文件，新備案的光伏和新核準的風電有兩類，一類是保障性并網，一類是市場化并網。原來的電價征求意見稿中關于這兩類的電價政策是不一樣的，現在是完全一樣，就是燃煤發電基準價。原來擔心保障性并網是不是不如市場并網的政策，現在看的話，保障性并網政策仍然比市場化并網的政策更優惠，因為保障性并網是保障我們完成可再生能源電力消納責任最低權重的基本規模。
Q：這也體現了政策層面呵護和支持行業的態度對吧？
A：對，像5月20號左右能源局官網上有一個問答說，在一同推進出臺風光的新能源上網電價的政策，也會出臺針對光伏原材料帶來的全行業成本上漲問題的相應政策。實際上5月21號就公布了今年的風光項目的建設政策，其中最關鍵的一條是在官方解讀稿里提到2019年和2020年的平價示范項目今年沒并的話可以納入到后續的保障性規模。再加上今天的公布的電價政策，是非常務實的，都跟之前的政策和官方說法能夠對得上。
Q：明年需求側的判斷？結合政策、實際的組件成交價和開發商的IRR需求去判斷不同的項目今年會以什么樣的路徑落地？
A：今年的光伏存量項目有40多GW，競價項目有條件的都去盡量在上半年并網，2019年和2020年備案的平價示范項目量很大，會有一部分的項目今年落地。對于一個開發企業，今明年并網收益會有差距，但現有差距不大，企業對根據項目情況，會作相應的判斷。我們利用合理利用小時數25年的數據做了一個測算，如果組件價格1.8，全國平均收益率8%左右，全走題的收益率接近6%。每個省的差距很大，投資企業會作相應的判斷。價格只要回一點，就會有更多的項目有經濟性。但如果組件價格上升，從投資角度會有一定的項目就不做了，這樣會影響今年存量項目的并網。總之，政策邊界給出來了，企業可以判斷。這個需要關注能源局出臺的政策。具體的預期還沒有辦法做定量判斷。
Q：關注現在市場組件的成交價，現在的成交價是多少？是否超過了1.8的臨界點了嗎？
A：差距很大的。
Q：今年核準的項目到明年，按照明年的電價上網，其實是很實惠的。可能會超的有點多，對于保障性項目的規模現在有一個具體的容量上限嗎？假如有上限，現在按照什么標準篩選平價項目？
A：能源局發布“2021消納責任權重”文件，各個地方需要消納的責任權重，和明年預期的消納權重實際上已經框定了保障性并網的規模，如果愿意多的話就通過市場性并網，但市場化并網需要配置靈活性設施，所以說今年核準備案的保障性并網規模是可以預期的。市場化并網是的敞口的。2021風光的政策希望能夠實現接續發展，政策導向希望能夠多并網的，今年核算是為明年后年的并網空間做準備，如果多是更好。但保障性并網并不是無限地多，保障性并網是有一個大體的規模的。
通過競爭配置，但是競爭配置不等于競電價。這次文件名明確說這次不競電價。儲能配置的要求是地方自己寫的，地方這么做并不合規，配儲能是市場化并網那一邊，理論上是對項目的業績、能力、需求方案等多因素的綜合考慮，配儲能可能是地方的行為。這次還是總體上考慮行業的需求，穩住預期。
Q：今年并網的項目有具體的時間節點嗎？風電光伏的時間節點是一樣的？
A：定價政策不會提時間點的限制，能源部門管理政策也許后續會提時間點，但預計至少會管到明年。風電從核準到建設一般需要兩年，今年核準了明年后年建成都是正常的。風電光伏是并網時間階段都沒有定，要看明年的管理政策。
Q：之前存量的平價項目放到明年并網，價格能保證和21年的項目相比不跌，但其他優惠政策會改變，可以這么理解嗎？
A：19號文要求簽訂20年的購電協議，實際上現在執行的不好，現在還沒有一個項目簽訂20年的購電協議，這是問題，也是一個客觀現實。對于同一個省份內的平價示范項目如果2021并網適用于19號文，會有一定的優惠，比如在項目建成運行階段，同等情況下必須先點，可能就先關掉2022年并網的項目，再關在要求時間內并網的平價示范項目，會有一定的差別，對經濟性有一定的影響，但估計不大，折合到吃書投資也許就幾分錢。不同企業對未來政策的執行是不一樣的，量化指標也不一樣，
Q：出臺政策是希望項目到22年并網嗎？
A：不全是，主要還是為了穩定市場預期。
Q：主要問題還是大家對競價的恐懼，現在組件價格比較高，但是還要競價，可以在理解嗎？
A：這是兩個層次，對于今年核準的風電項目和備案的光伏項目，主要是為了穩定市場。現在沒有辦法通過現在市場的恐懼去推測明年的市場形勢，今年競價的光伏項目大部分是明年并網，會有一些今年并網的。風電基本是明年和后年并網，所以對于新建項目肯定是穩定預期的一個目的，19、20年的平價示范項目延到明年并網，個人對于政策的判斷，肯定不會太差，就沒必要去搶了，緩解現在光伏原材來價格上漲帶來的壓力。
Q：如果從市場化去理解，應該是鼓勵競價，從長期來看是否會鼓勵競價？
A：未來的話競價沒有明確。從國際上、我國家的實踐看，第一種是內部競爭，競爭配置和競價，光伏競爭配置和競價、風電競爭配置和競價、風光一起競爭配置和競價。第二種是市場化，參與市場的比例上升，或者不用那么高比例的電量進入市場，但是給的指導價是參考上一年電力市場的價格，用兩種方式去促進市場化。
Q：海風自主定價，海風大省財政情況可以支持這種做法嗎？
A：支持力度不大，目前只有廣東出臺了征求意見稿，額度和力度也不是很高，支持幾百萬千瓦的海上風電，僅支持兩年新增的項目。第一年投資補貼1500/千瓦，廣東的海風初始投資在1萬6-1萬7/千瓦，補貼只占8%左右，折合電價幾分錢。實際地方通過電價、投資補貼等扶持政策都可以，調動地方積極性。比如福建資源條件很好，電網工程如果能由電網企業做好規劃，也可以降1000/千瓦左右的投資。
Q：19、20年平價項目往后延條件不會比今年差？條件指什么？
A：主要就是電價，22年的電價要看22年政策，我覺得不會比2021年平價項目在2022年并網的政策差。
Q：指導價這幾年都持平？
A：可能一年，可能兩三年不變，取決于行業發展形勢。
Q：電量還是按照以前的保障小時？
A：肯定不能按19號文的政策，19號文是全額收購。今天發的政策沒說全額收購，文件中沒有規定小時數，這是不確定的因素，要看每個省情況。
Q：光伏運營商現在是不是申報越早越劃算？
A：保障性并網規模是有限的，各省份不同，比如廣東的規模大，這種省份可以早點多點備案；對于三北省份不能置換到保障性并網的規模，規模就是不夠的，要開展競爭配置但不競價，剩余部分走市場化并網的路線。
A：9000萬是保障性電網規模。十三五期間核準和備案的風光項目，合規的還在有效期的并且去年沒有并網的有90GW左右，如果愿意建設和今年并網，地方政府必須直接納入保障性并網規模，不能要求這些項目參與競爭配置，給這些項目保障政策的連續性。并不是并網的規模。
Q：市場化交易形成的上網電價會比燃煤發電基準價高還是低？
A：沒有明確規定，因為沒有說小時數。但在一定小時數之內電量，如果參與市場化交易，不能低于燃煤發電基準價，在一定小時數之外，市場形成電價可能低可能高，目前一般都是低的，但后續通過綠證體現綠電價值，可能高也可能低。
如果我們看能源局5月份發的文件，新備案的光伏和新核準的風電有兩類，一類是保障性并網，一類是市場化并網。原來的電價征求意見稿中關于這兩類的電價政策是不一樣的，現在是完全一樣，就是燃煤發電基準價。原來擔心保障性并網是不是不如市場并網的政策，現在看的話，保障性并網政策仍然比市場化并網的政策更優惠，因為保障性并網是保障我們完成可再生能源電力消納責任最低權重的基本規模。
主題：2021年新能源上網電價政策分析會議紀要20210611
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